1  中國科學院科技戰略咨詢研究院 

2  中國科學院大學  公共政策與管理學院

3  中國科學院  發展規劃局

2020?年?2?月14?日，中央全面深化改革委員會第十二次會議審議通過了《賦予科研人員職務科技成果所有權或長期使用權試點實施方案》（以下簡稱《方案》）；2020?年?5?月18日，《方案》正式由科學技術部等?9?部門聯合印發。《方案》在國家政策層面上首次對科技成果所有權改革中“賦什么權”“誰來賦權、賦權給誰”和“怎么賦權”等落地難題作出了較為明確的回應。

在“賦什么權”的問題上：《方案》提出作為改革對象的科技成果所有權就是“國家設立的高等院校、科研機構科研人員完成的職務科技成果所有權”，而作為所有權對象的職務科技成果包括“專利權、計算機軟件著作權、集成電路布圖設計專有權、植物新品種權，以及生物醫藥新品種和技術秘密等”。

在“誰來賦權、賦權給誰”的問題上：《方案》采取了兩步法，第一步先提出“職務科技成果所有權屬于單位”，第二步再明確由“試點單位”將“歸單位所有的職務科技成果所有權賦予成果完成人（團隊），試點單位與成果完成人（團隊）”。

在“怎么賦權”的問題上：《方案》采取有限列舉，在所有權上只規定了唯一一種方式，即“試點單位與成果完成人（團隊）成為共同所有權人”。

雖然《方案》對科研人員成果賦權改革落實的方式給予了確認，但是從法律機制和改革目的來看，《方案》落地似乎仍然需要明確回答?2?個重要的必要性問題：

1. 《方案》相關表述大多數本就是我國在?2000?年左右就已引入現行法律法規中的既有規則，為何還需要一份部門規范性文件在?20?年后以某種改革試點的方式再次予以確認？

2. 在我國現有法律框架下單位作為知識產權的合法權利人，本就有權依法全部或部分轉讓其知識產權，其依法處置權利本就無須特別的行政授權，為何還需要由部門規范性文件單獨賦予其以共有方式處置權利的“權力”？

從目前實踐來看，“科技成果混合所有制”或“職務科技成果所有權”改革試點在力圖解決國有事業單位將科技成果作為國有資產管理特殊問題的同時，在觀念上往往陷入了“非公即私”的所有權困境之中，由此人為地將國家權力與個人權利、成果管理與成果權利尖銳對立起來，并不斷加劇科技領域中行政管理政策與市場法律規則之間的割裂。究其原因，對于科技成果權屬改革的歷史脈絡和改革價值缺乏足夠清晰的認識就是其中的要害。

因此，當前亟待回溯我國科技成果權屬改革的歷史過程，從改革邏輯中厘清科技成果公有制、科技成果所有權與知識產權對于科技成果權屬改革的制度意義，正確把握權屬改革的發展規律，在歷史方位中重新凝聚繼續推動科技成果權屬改革的觀念共識。

科技成果公有制——全民所有與無償使用

從當前眾多觀點來看，科技成果所有權的核心似乎是如何分配權利，即由誰取得所有權的問題。但是從我國科技成果制度發展的實際情況來看，科技成果所有權問題并不是始于如何分配所有權或財產性權利，而是更為基礎的問題——作為生產資料的科學知識與技術經驗等科技成果能不能私有化，即科技成果能不能為特定單位或個人所擁有，并由此為他們帶來合法的經濟利益？這也就是所謂的科技成果歸屬是所有制問題還是所有權問題。

新中國成立后，特別是隨著農業、手工業和資本主義工商業經過社會主義改造，我國逐步確立了生產資料的社會主義公有制和以行政指令計劃組織管理經濟活動的經濟體制。在科學技術領域，這一過程主要體現為強調科學研究的計劃性和集體性，突出發展科學技術應當以服務生產和社會主義建設為主要任務，以“任務”帶動科學，嚴厲反對將知識技能與業務本領當作爭取個人名利工具的資產階級個人主義。在科技成果性質方面，社會主義公有制直接體現為作為重要生產資料的科技成果與土地、廠房、設備等一樣，歸全民所有。

為此，1958?年?9?月?18?日時任國務院副總理兼科學規劃委員會主任聶榮臻在中華全國自然科學專門學會聯合會、中華全國科學技術普及協會全國代表大會的講話中就清楚地指出，“任何發明創造和研究成果都是全民的財產，必須得到充分的利用，也只有在我們社會主義制度下才有可能得到充分的利用”。1958?年?12?月?6?日《人民日報》社論《大力推廣科學技術研究的成果》更開門見山地提出，“科學技術研究成果是全體人民的財產，它應該成為全體人民向自然作斗爭的有力武器”。這就意味著，科技成果歸全民所有，是對科技成果生產資料本質屬性在所有制上的反映，既不考慮取得成果單位和個人的所有制性質，也不考慮形成科技成果的資金來源。

之所以認為科技成果公有更有利于技術發展和充分利用，當時的觀點普遍認為原因在于“社會主義消滅了資本主義私有制，同時也就消滅了資本主義競爭中的商業秘密和創造發明的私有制，使先進技術能夠在一切可以采用的部門中廣泛推廣”。“在資本主義社會里，生產資料的資本主義私有制，使得每個資本家都把自己企業里業已實現的技術革新當作‘營業秘密’壟斷起來”，“資產階級國家用‘專利權’等形式使資本家對新技術的這種壟斷得到法律的保障”。

為了適應科技成果全民所有的所有制要求，1963?年?11?月?3?日國務院發布了《發明獎勵條例》，同時廢止了確認發明成果民事權利保護的?1950?年《保障發明權與專利權暫行條例》。《發明獎勵條例》第?23?條明確規定，“發明屬于國家所有，任何個人或單位都不得壟斷，全國各單位（包括集體所有制單位）都可利用它所必需的發明”；同時要求“全國各有關單位都應對群眾的發明給予熱情的鼓勵和支持，并積極推廣應用發明”（第?3?條），“國家科委統一領導全國發明工作，并監督全國對發明的推廣應用”（第4條）。

其后，1965?年?10?月?23?日中央保密委員會、國家科學技術委員會（簡稱“國家科委”）黨組、國家經濟委員會（簡稱“國家經委”）黨組、國務院國防工業辦公室（簡稱“國防工辦”）黨委、國防科學技術委員會（簡稱“國防科委”）黨委、解放軍總政治部六部門共同制定的《關于科學技術交流與保密工作的若干意見（草案）》，將“國家所有”從制度上擴展到一切科技成果上，規定“我國的一切科學技術成就都屬于國家所有，我國各單位只要是工作上需要的，都可以充分利用。任何單位或個人都不得以任何借口把科學技術成果壟斷起來，據為私有”。該若干意見經中共中央、國務院同意后，于當年?11?月?15?日由中共中央、國務院正式轉發至省級地方黨委、中央各部委等。此后，凡涉及科技成果的法規制度均延續了這一基本立場（表?1）。

表1 科技成果公有制的法規政策表述

上述法規制度中使用的“國家所有”，顯然并不是“發明權利由國家所有”或者“發明國家所有權”的代名詞，而是根據?1954?年、1978?年《憲法》的規定，體現生產資料“國家所有制，即全民所有制”的表述方式，即“全民所有”。1978?年?11?月?11?日《國家科委關于科學技術研究成果的管理辦法》第十條使用了“全民所有”的表述，規定“科學技術研究成果屬于全民所有，全國一切單位（包括集體所有制單位）都可利用它所必需的科學技術研究成果”。因此，從公有制消滅剝削制度的政治涵義上看，“國家所有”或“全民所有”必然意味著作為生產資料類型的發明成果，將不得屬于任何組織、個人所有。在《人民日報》刊發《發明獎勵條例》的頭版社論中，就清晰表達了這樣的立場：“我們無須把某一個人或某一個單位的發明和技術改進當作私有財產而加以‘保護’”，“這和資本主義制度下的所謂‘專利權’，有著本質的區別”，“在我們國家里，根本消除了剝削階級壟斷技術的可能性”。

從法學意義上說，“全民”不是一個法律主體，而是所有法律主體的集合，具有不特定性，只有如此理解才能體現“公有”的含義。這就意味著，為“國家所有”或“全民所有”的科技成果，不能被設定為任何特定主體的所有權客體，包括全民所有制單位。而這就是?20?世紀?80?年代科技體制改革前，我國所有科技成果管理制度的基本邏輯。

因此，在科技成果公有制的制度框架下，生產資料社會主義公有制是確定科技成果公有性質的唯一標準，無論科技成果由誰創造、由誰資助、由誰管理，都應當屬于“全民所有、無償使用、不得私有”的。國家發明獎勵等行政性獎勵制度完全替代了民事法律權利，成為研發單位和個人獲得社會認可的唯一形式。同時，科技成果公有制也必然意味著，科技成果是知識公共品、社會性生產資料，既不是商品也不是財產，既無法被交易也無法被擁有。這在法律和制度上就體現為：不存在任何形式的科技成果財產權利（全民所有），科技成果也無法成為財產所有權的對象（無償使用），任何單位和個人都不享有科技成果的特殊法律權益（不得壟斷）。

科技成果的財產所有權——全民所有與單位成果權利的分離

但是從后續的制度發展來看，科技成果公有化的所有制模式顯然沒有完全解決科技成果推廣、使用等技術有效供給問題，反而在相當程度上削弱了科研人員發明創造的積極性；特別是全民所有與無償使用的直接掛鉤，使得科技成果難以通過經濟關系在各類主體之間流動，科技成果只能成為行政調控的對象。同時，當時的計劃經濟體制決定了，無論是科研部門還是生產經營部門都缺乏加強技術經濟協作的客觀動力和自身需求，外部經濟利益激勵機制的缺失則更進一步加劇了科研成果與推廣運用的脫節，從而導致“經濟科技‘兩張皮’問題”成為改革開放初期嚴重制約我國經濟發展的突出問題。實行“技術有償轉讓”成為當時解決這一問題的重要制度改革切入點。

“有償轉讓”是改革開放初期探索“用經濟方法管理經濟”，建立資源配置依循商品（市場）經濟規律的重要改革方式。1979?年《國務院關于擴大國營工業企業經營管理自主權的若干規定》以固定資產管理為突破口，建立國有固定資產有償占用制度，并明確國營企業“有權有償轉讓或出租”多余、閑置的固定資產，創造性地將國家對國營企業的所有制關系轉變為對國營企業資產的所有權關系。“技術有償轉讓”是這一改革向科技體制的延展。1980?年?9?月?10日，全國人大發布的《第五屆全國人民代表大會第三次會議關于?1980、1981?年國民經濟計劃安排，1979?年國家決算、1980?年國家預算和?1981?年國家概算的決議》，在?1981?年國民經濟計劃的安排中提出“對重要的新技術，要制定有償轉讓的辦法”。1980?年?10?月國務院頒布的《國務院關于開展和保護社會主義競爭的暫行規定》也明確要求“為了鼓勵革新技術和創造發明，保障有關單位和人員應有的經濟利益，對創造發明的重要技術成果要實行有償轉讓”。實行技術有償轉讓，關鍵就是突破科技成果全民所有、全民使用的所有制問題。

改革第一步就是突破了“全民所有”與“全民使用”直接的制度性關聯。1981?年?9?月《財政部、國家科委關于有償轉讓技術財務處理問題的規定》，作為首份規范科技成果有償轉讓的專門性法規文件，雖然并未直接規定科技成果性質和權屬，但是通過建立轉讓收入國家分成制度與肯定技術轉讓有償合同形式，打破了科技成果全民所有與無償使用之間的直接關聯，確認了科技成果具備商品的屬性。轉讓收入國家分成制度意味著，無償使用只是特定歷史條件下國家促進科技成果推廣使用的一種政策選擇。但長期實踐證明，無償使用科技成果并未有效促進科技成果的高效推廣和廣泛使用，因此有必要改變這種無償使用的方式。

改革另一步關鍵的突破就是，通過區分科技成果資金投入來源或限制轉讓范圍和內容的方式，直接或間接確認了企、事業單位對科技成果享有相對于“國家所有”的“獨立經濟利益”。《輕工業科技成果有償轉讓試行辦法》（1981?年?10?月?8?日）、《機械工業部關于實行有領導的技術轉讓暫行辦法》（1982?年?1?月?1?日）采取區分投入的方式，直接明確“必須承認，在社會主義制度下，企、事業單位有其相對獨立的經濟利益；因此各單位凡用自籌資金和貸款發展或引進國外新技術，向其他單位轉讓，應當是有償的”“凡是基層單位主要利用自有資金取得的成果，本單位均有權轉讓”。而《郵電部有償轉讓科學技術成果試行辦法》（1982?年?6?月?10?日）、《地質礦產部技術轉讓試行辦法》（1982?年?8?月17日）則是采取限制轉讓范圍和內容的方式，明確“有償轉讓技術是技術使用權的轉讓；轉讓可以是一次性的（即不再向第三方轉讓），也可以是多次性的”，同時限制轉讓成果必須符合“技術上先進、經濟上合理、能應用于生產”的條件，且“國家出資從國外引進的技術、國際交流取得的技術”不能有償轉讓。

全民所有與無償使用的脫鉤，以及企、事業單位對科技成果的“獨立經濟利益”，使得科技成果權利與科技成果所有制的分離成為可能。從現有公開政策文獻來看，科技成果所有權這一提法在制度上就是直接源于?1979?年開始在科學技術領域試點推動的技術有償轉讓改革。1980?年?7?月?10?日發布的《江蘇省科學技術研究成果暫行管理辦法》和同年?11?月?5?日發布的《湖南省科學技術研究成果管理暫行辦法》，就率先在成果推廣交流方面使用“所有權”來表述科技成果權屬，規定“完成科技成果的單位對取得的科技成果有所有權，應受到國家保護”。而在國家制度層面上，1983?年發布的《化學工業部技術轉讓試行辦法》《教育部部屬高等學校科學技術轉讓試行條例》和《工藝美術科技成果有償轉讓試行辦法》等?3?份規范技術有償轉讓的法規性文件也開始直接使用“科技成果的所有權”或“科技成果所有權”的表述。

“科技成果所有權”的提出，在體制上確認了：全民所有與無償使用的脫鉤，企、事業單位對科技成果享有的“獨立經濟利益”與社會公共利益、國家利益的分離；在機制上，實現了從“所有制—所有權”一體向“所有制—所有權”分離的轉變。更為關鍵的是，“科技成果所有權”表述的出現，在制度上實現了從科技成果全民所有的無權利狀態，向歸屬適用情形特定、主體相對具體、所有權與成果使用權、轉讓權、專利權等專有權利分離并存的法律權利狀態轉變（表?2）。例如，1989?年?5?月國防科工委發布的《國防科學技術預先研究成果管理暫行規定》，就清晰體現了科技成果所有權改革的三大制度性突破。至此，基于生產資料公有制而產生的科技成果公有制問題，無論是在觀念上、制度上還是機制上顯然都不再成為制約科研單位取得科技成果權利、實施技術有償轉讓的障礙。

表 2 代表性政策中科技成果所有權的改革突破

科技成果的知識產權——科技成果管理與民事權利歸屬的分離

科技成果管理邏輯，從“所有制—所有權”一體向“所有制—所有權”分離的演變，在科技政策層面上，是從政治掛帥向尊重經濟規律、科技發展規律回歸的“革命性變革”；而在法律層面上，“所有制—所有權”分離意味著科技成果權屬專門法時代的來臨。

全民所有或國家所有的所有制關系，體現為公有制條件下國家防止技術壟斷、確保知識資源社會持續共享、維護公平競爭的“公權力”規制工具，是關于科技成果權利的憲法關系。國家與企、事業單位，以及個人之間的所有權（民事權利）關系，則體現為社會主義市場（商品）經濟條件下，國家、單位和個人等民事主體對科技成果衍生經濟利益、人格利益的“私權利”配置，是關于科技成果權利的民事法律關系。按照《憲法》學者既有的觀點，前者屬于類似于德國基本法上的“制度性保障”，后者才是作為物權而存在的民法所有權。如果要把這種“制度性保障”加以落實，國家就必須制定法律來對《憲法》相關規定進行具體化。

從法律規則的淵源上看，20?世紀?80?年代提出的“科技成果所有權”是在“科技體制改革是經濟改革重要組成部分”的邏輯下，直接套用了土地所有權和企業所有權表述方式的制度結果。在當時的環境下，這樣直接借用經濟改革方式推動科技體制改革，對于強化科技與經濟的結合具有立竿見影的宣示效應，也為相關改革的合理性提供了難以辯駁的有力支撐。同時，當時我國尚未建立起民事基本法律制度體系，以《專利法》為典型代表的知識產權法制度更是尚處于起草探索之中，這種借用、套用在法律上也不存在任何制度障礙。

但是，隨著《專利法》（1984?年）、《民法通則》（1986?年）、《技術合同法》（1987?年）、《著作權法》（1990?年）、《計算機軟件保護條例》（1991?年）、《科學技術進步法》（1993?年）、《反不正當競爭法》（1993?年）、《促進科技成果轉化法》（1996?年）、《刑法》（1997?年修訂）、《植物新品種保護條例》（1997?年）、《合同法》（1999?年）、《公司法》（1999?年修訂）、《集成電路布圖設計保護條例》（2001?年）等法律法規的先后出臺，“科技成果所有權”這一表述當初所隱含的知識產權和技術合同權益等科技成果私權涵義，逐漸為權利類型法定、權利內容具體、法律保護嚴格的知識產權、合同權益及其他民事權益所替代（圖?1）。

圖 1 與科技成果有關的法律權利在我國立法中首次出現的時間

更為重要的是，1986?年頒布的《民法通則》明確將所有權與知識產權作為兩類不同的民事權利予以規定。所有權成為一類專門的民事權利，不再是完整權利、民事權利或者財產權的統稱、代稱，以專利權為代表的知識產權成為科技成果的主要法定權利。而且對于科技成果是否存在所有權的問題，國家科委就曾于?1988?年?2?次專門發文作出澄清。按照?1988?年《國家科委負責人發表談話關于實施技術合同法涉及的技術成果評價和權屬問題的說明》和《國家科學技術委員會政策法規司負責人闡述技術市場有關法律、法規和政策界限》的說明：

所有權是排他權，其權利主體是特定的，義務主體是不特定的。一項技術成果，只有經申請并被授予專利權以后，專利權人才在專利權有效期內享有與所有權相類似的實施其發明創造專利的排他權。非專利技術成果使用權、轉讓權則不同，它只存在特定的當事人之間。它沒有對抗第三者的效力。因此，非專利技術成果的使用權和轉讓權，不是排他權利，而是非獨占的權利，因而不具有法律意義上的“所有權”的屬性。

至此，改革開放初期使用“科技成果所有權”的外部法律制度環境發生了重大的、根本性變化，作為制度性表達的“科技成果所有權”概念逐漸退出了國家制度層面的話語體系。

2001?年我國加入世界貿易組織（WTO）之后，私權話語在法律體系中進一步勃興，作為市場經濟基石的民事權利制度更臻完善，全社會私權保護觀念特別是知識產權保護觀念也日漸深入人心。其中，2000?年?8?月?25?日我國《專利法》第二次修正在這方面具有里程碑意義。

這次修法完全取消了以所有制形式區分專利權“所有”和“持有”的規定，刪除了“全民所有制單位轉讓專利申請權或者專利權的，必須經上級主管機關批準”的規定，結束了?16?年以來全民所有制單位取得專利權的“兩權分離”，系統調整了?1984?年《專利法》中第六條、第十條、第十四條和第十六條的法律規定。時任國家知識產權局局長姜穎在對全國人大常委會所作的《關于〈中華人民共和國專利法修正案（草案）〉的說明》中，明確提出由于原法“規定中關于國有單位專利權歸屬的表述與國有企業改革的精神已經不相適應”，因此“沒有必要再按不同的所有制，規定國有單位對其專利權只是‘持有人’，其他單位對其專利權才是‘所有人’，而只需要明確誰是‘專利權人’就可以了”。這意味著以所有制形式區別對待權利保護的方式，也已經步入歷史。

2016?年?11?月發布的《中共中央、國務院關于完善產權保護制度依法保護產權的意見》（中發〔2016〕28號）再次明確將“堅持平等保護”作為產權保護的首要原則，明確提出“堅持權利平等、機會平等、規則平等”“消除各種隱性壁壘，保證各種所有制經濟依法平等使用生產要素、公開公平公正參與市場競爭、同等受到法律保護、共同履行社會責任”。

一方面，科技成果管理與科技成果權屬關系完成制度脫鉤。《科技成果登記辦法》第九條明確規定“科技成果登記證明不作為確認科技成果權屬的直接依據”。《國家科學技術獎勵條例實施細則》第六條規定，“國家科學技術獎是國家授予公民或者組織的榮譽，授獎證書不作為確定科學技術成果權屬的直接依據”。

另一方面，科技成果獎勵與知識產權實現制度上的分離。我國?1986?年《民法通則》和?1993?年《科學技術進步法》中，還曾出現過以“其他科技成果權”或“其他科學技術成果權”為名稱的兜底性科技成果權利形式。在著作權、專利權和商標專用權等公認的知識產權類型外，1986?年《民法通則》第九十七條規定了一類頗具中國特色的知識產權類型——發現權、發明權及其他科技成果權。與著作權、專利權和商標專用權等知識產權不同，所謂的“其他科技成果權”只具有人身權屬性、只能通過向國家申請科技獎勵的方式獲得物質獎勵，而無法通過轉讓、許可、作價投資等方式行使權利獲得經濟收益。因此，學界普遍認為“其他科技成果權”只是我國科技成果法律關系從行政科技獎勵向民事財產權利轉型中的一種臨時性過渡規則，是長期實行科技成果行政管理的殘留痕跡，而不是現代意義上的民事財產權利。

2007?年《科學技術進步法》修訂時，就刪除了原法第六十條中關于“其他科學技術成果權”的規定；2017?年我國新制定的《民法總則》和?2020?年《民法典》中也都未將這一權利再列為知識產權或民事權利的范圍。

權利視野中的科技成果權屬改革邏輯

2020?年?5?月?28?日，十三屆全國人大三次會議審議通過了《民法典》，這是新中國成立以來第一部以“法典”命名的法律，也標志著我國權利制度進入到全新的民法典時代。習近平總書記在十九屆中央政治局第二十次集體學習時的重要講話中就明確指出，各級政府要以保證《民法典》有效實施為重要抓手推進法治政府建設，把《民法典》作為行政決策、行政管理、行政監督的重要標尺，不得違背法律法規隨意作出減損公民、法人和其他組織合法權益或增加其義務的決定。

而科技成果權利及其歸屬制度的改革之路，也正是我國民事權利制度發展變遷的直觀體現：

1. 在法律關系上，實現了從所有制關系到所有權關系的突破，這讓科技成果成為民事權利的客體成為可能，讓自然人、法人成為科技成果的權利主體成為可能；

2. 在權利內容上，實現了從籠統的所有權觀念到法定知識產權規則的突破，讓科技成果受到嚴格的法律保護成為可能，讓受到知識產權保護的科技成果變成市場要素成為可能；

3. 在權利主體上，實現了從國家所有到單位，從單位到個人的突破，這讓激勵科研人員成為可能，讓科技人員利用科技成果創業或者獲利成為可能；

4. 在權利歸屬上，實現了從行政管理調整（政府管）到依法規定和依約定確定相結合（市場管）的突破，“私權利法無禁止皆可為”的原則讓權利人自主處置權利受到法律保障，而“公權力法無授權不可為”的依法行政原則讓行政不當干預受到了制度的約束。

站在這樣的歷史時間點上，看待科技成果權屬改革中的公與私的問題，必須回歸當前以知識產權為核心的科技成果民事權利框架：不應混淆科技成果行政管理的事權與權利人擁有的涉及科技成果的民事權利；不應混淆政府作為民事主體基于財政科技項目資助、政府采購等市場化方式取得成果的契約權利與政府作為行政主體依據法律授權行使涉及科技成果的行政管理職權；不應混淆國有事業單位的國家所有與國有事業單位對其法人財產享有的合法權利。必須堅持行政機關對任何民事主體民事權利及其行使的干預只能以法律明確授權的方式和程序為界限。